Ziya ÇOKER, Emekli Vali, İller Bankası Eski Yönetim Kurulu Üyesi
İLLER BANKASINI ORTADAN KALDIRMAK KİME YARAYACAK?
Ziya ÇOKER
İller Bankası, tüm özellikleri yönünden, dünyada tam bir örneği bulunmayan, tamamen kendi gereksinim ve koşullarımız göz önünde tutularak kurulmuş, ortakları yerel yönetim birimleri olan bir kamu kuruluşu, bir yerel yönetim ortaklığıdır.. Dünyadaki örneklerine baktığımız zaman yerel yönetim bankalarının tek ve başlıca işlevinin yerel yönetimlere finansman sağlamak olduğu görülmektedir. İller Bankası ise, kurulduğundan bu yana, Ülkemizin gereksinimlerine de uygun olarak, finansman sağlama yanında yerel yönetimlere teknik yönden yardım etme ve birçok yatırımları onlar adına gerçekleştirme işlevini de üstlenmiştir.
1923 Yılında ilân edilen taze Cumhuriyetimizin ilk on yılı içinde, 1933 yılında kurulan ve Cumhuriyetin temel kuruluşlarından birisi olan Belediyeler Bankası ve 1945 yılından sonraki adıyla İller Bankası, ne yazık ki şu günlerde, Mecliste bulunan "İller Bankası A.Ş. Hakkında Kanun Tasarısı" ile tarihe karışmak üzeredir.
İller Bankası, 74 yıldır, yerel yönetimlerimizin ve özellikle de belediyelerimizin gereksinimi olan, imar planı, harita, içme suyu, kanalizasyon, arıtma kuruluşu, jeolojik ve jeoteknik hizmetler ve yapı işleri gibi alt yapıya ilişkin yaşamsal konularda, kredi vererek, teknik danışmanlık ve uygulama yaparak yerel yönetimlere yardımcı olmuştur.
İller Bankası ve yerel yönetimlerin ortak işbirliği içinde yürütülen, hem toplumsal hem bireysel anlamdaki bu yaşamsal görevlerin, Anayasanın 5. maddesinde belirtilen Devletin amacı ile çok yakın, birebir ilişkisi bulunmaktadır.
Devletin temel amaçlarından birisi, "kişilerin ve toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamak, insanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli koşulları hazırlamak"tır.
Ayrıca Anayasanın 56. maddesi de, "Herkes sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına sahiptir. Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir" demektedir.
Yerel yönetimlerin, kendi sermayesi, Devletin parasal yardımı ve İller Bankasının teknik gücü ile yürüttüğü içme suyu, kanalizasyon, arıtma kuruluşları, imar planı, harita ve yapı işleri gibi birbiriyle ilgili, hep birlikte yürütülmesi ve temel çerçevesinin tek elden çizilmesi gereken alt yapı çalışmalarının, yukarıda belirtilen Devletin amaçları ve yükümlülükleri ile ilgisi çok açıktır. Alt yapısı düzgün olmayan yerleşim yerleri, insanların yaşamasına elverişli, "Sağlıklı ve dengeli bir çevre" tanımına girebilir mi? Böyle bir çevrede yaşayan insanların "maddî ve manevî varlığının gelişmesi" sağlanabilir mi?
Devlet; şu ya da bu yönden kendisiyle bağlantılı olması gereken, hizmetle yükümlü olduğu toplumla ve insanlarla bu kadar yakın ilişkisi bulunan İller Bankası‘yla ilişkisini, uluslar arası sermayenin isteği doğrultusunda ve özelleştirme uğruna kesmek üzere bulunuyor.
Gerçekte Dünya Bankası ve uluslararası sermaye uzun zamandır bu sonucun hazırlayıcısı ve bunun beklentisi içinde bulunmaktaydı. Büyük bir yatırım gizilgücü oluşturan yerel yönetim alt yapı işlerini kapmak için, İller Bankası gibi üstün bir teknik ve bilimsel güce sahip bir kuruluşla uğraşmak yerine, çok büyük bir çoğunluğu teknik ve bilimsel güçten yoksun 3000‘i aşkın yerel yönetim birimini tek tek avlamak, onlarla iş yapmak kuşkusuz çok daha kolaydı
İller Bankası, gerçekte 1990‘li yıllara kadar, verimli bir biçimde çalışarak, kentlerimizin uygar bir toplumun gereksinimlerine yanıt verebilecek bir alt yapı düzeyine getirilmesi için sessiz sedasız ama gerçekte çok güzel çalışmalar yapmıştır.
!980‘lerin ortalarında Dünya Bankası uzmanlarınca İller Bankasında yapılan bir araştırmadan bu yana, İller Bankasını ortadan kaldırmak ya da işlevsiz bırakmak için çok büyük çabalar harcanmaktadır.
Yerel yönetimlerimizin ihale konusu işlerini; ihale dosyasını hazırlamaktan, ihaleyi yapmaya, ihalenin yürütümünü denetlemeye ve yapılan işi almaya kadar tüm aşamalarını, özellikle de Dünya Bankasından yeterlik belgesi alan uluslararası yükleniciler eliyle yürütmeyi gerçekleştirebilmek için İller Bankasının ortadan kaldırılması gerekmekteydi.
Gerçekte İller Bankası kredisiyle yürütülen belediye yatırımlarında da işler yükleniciler eliyle yürütülmüştür. Ancak, teknik güçlerinin yetersiz olması nedeniyle özellikle de küçük belediyelerce yürütülmesi olanaksız olan, gereksinimleri saptama, bunlarla ilgili projeleri yapma ya da yaptırma, ihale dosyasını hazırlama, yükleniciler arasında ihale açma, ihaleyi alan yükleniciyi denetleme ve teknik koşullara uygun olup olmadığını inceleyerek işi alma görevleri, belediyeler adına İller Bankasınca yapılmıştır. Dünya Bankasının, uluslar arası sermayenin ve başka yüklenicilerin göz diktiği işler bunlardır. İller Bankası aradan çekildikten, diğer bir deyişle ortadan kaldırıldıktan sonra Belediyeler bu işlerin her birisi için ayrı ayrı ihaleler açmak zorunda kalacaklardır.
Atatürk döneminde kurulan ve Cumhuriyetin temel kuruluşlarından birisi olan Belediyeler ve 1945 yılından sonraki adıyla İller Bankası, çok sağlam temellere dayandığı için bu Bankayı ortadan kaldırmak kolay gerçekleştirilecek bir iş değildi. Bu nedenle de, son yirmi yılda, çok teknik yöntemlerle İller Bankasının içi boşaltılmak istenmiş, işlevsiz bırakılmaya çalışılmıştır.
İller Bankası Yönetim Kurulu Üyesi olarak çalıştığım (1981-1989) yıllardan başlayarak gözlemlediğim, daha sonraki yıllarda da izlediğim ve değişik panellerde aynı durumu açıklamaya çalıştığım bu olgu, aşağıda belirttiğim düzen içinde gerçekleştirilmiştir.
Dünya Bankası Araştırma Yazanağı bir başlangıç olmuş, 1986 yılından başlayarak İller Bankasının verimi, bilinçli bir biçimde düşürülmeye başlanmıştır. Bu da, üzülerek söylemek gerekir ki, o tarihlerde Devleti yönetenler tarafından, İller Bankasının parasal kaynakları (özellikle de Belediyeler Fonu) üzerinde, hem de yasalara uymayan bir biçimde oynanarak gerçekleştirilmiştir.
İller Bankasının parasal kaynaklarında azaltma şu yollarla sağlanmıştır:[1]
1. Hazine Yardımı ve Yatırımları Hızlandırma Fonu Katkısının Kesilmesi - 1986 yılından başlayarak, daha önceleri İller Bankasına yapılan hazine yardımı ve Yatırımları Hızlandırma Fonu katkısı kesilmiştir. 1986 yılı bütçesinde, daha önce yapılan yardımın süregelen etkisi olarak, her iki katkının yatırımlar içindeki oranı %19.5‘tir. Kesilen katkının önemi buradan da anlaşılabilir. Bu katkı 1989 yılında, önceden başlayıp süregelen yatırımlarda %6‘ya inmiştir. Daha sonraki yıllarda da sıfırlanmıştır.
2. Belediye Fonundan Kesintiler - İller Bankası yatırımlarının temel parasal kaynağı Belediyeler Fonu‘dur. 2380 Sayılı Kanuna göre, genel bütçe vergi gelirlerinden belediyeler için ayrılan pay olan %9.25‘in %3‘ü Belediyeler Fonu‘nu oluşturmakta ve bu fonun tümüyle İller Bankası yatırımlarında kullanılması Yasada öngörülmektedir. Bu Fondan 1987 yılında yapılan kesinti sadece %11‘dir. Buna karşılık, 1988 yılından başlayarak bu fonun, yasal olmayan yollarla (Bütçe Kanununa bir hüküm konularak) Bütçe içine alınması ve Hükümetin değerlendirme ölçülerine göre Bütçeye konulan tutar kadar İller Bankasına pay verilmesi bu kaynağın gittikçe küçülmesine ve dolayısıyla da İller Bankası yatırımlarının azalmasına yol açmıştır. [2]
1988 yılından başlayarak, haksız ve yasal olmayan biçimde Belediyeler Fonundan hazineye aktarılan (1987‘de %11 olan) kesintilerin oranı; her yıl düzenli biçimde artarak 1992‘de %52,8‘e çıktı. Azalma sonraki yıllarda da sürdü ve kesintiler 2001 yılında %93,8‘e kadar yükseltildi.
Belirtilen nedenlerin sonucu olarak da, İller Bankasına, Belediyeler Fonunun, gerçek tutarına göre 1995‘te %10‘u ve 2001‘de %6,2‘sı gönderilebildi. Bu azalmayı gerçek rakamlarla şöyle açıklayabiliriz: 2001 yılında Belediyeler Fonunda biriken para 974 Trilyon TL.dır. Buna karşılık Genel Bütçeye konularak İller Bankasına, Belediye Fonu olarak aktarılan para ise sadece 60 Trilyon TL.‘dir. Gönderilen para, gönderilmesi gereken paranın ancak %6,2‘sidir. Bunun sonucu olarak, ülke çapında yerel yönetimlerde yapılması gereken alt yapı yatırımlarının ancak on altıda biri gerçekleştirilebilmiştir. Bu sayı ve oranlar, kentlerimizin perişanlığının nedenini gösteren gerçekçi bir fotoğraftır.
3. Akaryakıt Tüketim Fonundan Pay Aktarımının Kesilmesi - Bütün bunlara ek olarak, 1993 yılından başlayarak Akaryakıt Tüketim Fonundan Belediye Fonuna pay aktarımı da kaldırılmıştır. O tarihte bu, 250 Milyar TL.‘lık azalış demektir.
Bu kesintiler nedeniyle İller Bankası yatırımları o oranda azalmış, İller Bankası yatırımlarında Belediye Fonunun payı 1990 yılında %76 iken, bu oran 2001‘de %16‘ya inmiştir. İller Bankası bu Fonun yerine başka bir parasal kaynak ile beslenmediği için de, belediyelerin alt yapı hizmetlerinde sadece 2001 yılında 914 Trilyon TL.‘lık bir azalma olmuştur.
4. Maliyetlerin Artması - Bu uygulamanın bir sonucu da, İller Bankasındaki verimliliğin azalması ve maliyetlerin büyük ölçüde yükselmesidir.
İller Bankasında 1985 yılında yaptığım bir hesaba göre, tüm cari giderlerin yatırımlara oranı o tarihte sadece %6 idi. Aynı yıllarda, Dünya Bankasının Çukurova Projesinde, bazı belediyelerin alt yapı çalışmalarında İller Bankası gibi danışmanlık yapan bir firma yatırım toplamının %25‘i ile çalışıyordu. Bu karşılaştırma, İller Bankasının yaptığı danışmanlık hizmetinin belediyeler açısından ne derece kazançlı ve Banka yönetiminin de ne derece verimli çalışmakta olduğunu göstermektedir.
İller Bankası Reorganizasyon Araştırmasına göre[3], 1987 ile 1992 yılları arasında, İller Bankası tüm giderlerinin tüm gelire oranı %36,3‘ten %98,8‘e çıkmıştır. Buna koşut olarak İller Bankasında kişi başına düşen gider artmakta, üretim düşmektedir.
Bu rakamlar İller Bankasındaki verimsizliğin gittikçe artmakta olduğunu göstermektedir. Ayrıca kaynaktan yapılan kesintiler nedeniyle hem yatırımlar azalmış, hem de yapılabilen yatırımların süresi kaynak yetersizliği nedeniyle uzamıştır. Bu durumun sonucu olarak, yatırım maliyetlerinin artmasına ve belediyelerin yakınmalarına yol açılmıştır. Gerçekte belediyeler yakınmanın adresini şaşırmış, yönetim erki yerine İller Bankasını suçlamışlardır.
Bu sonuç gerçekte İller Bankasının bir yanlışından kaynaklanmamıştır. Gerçekten Banka çok özenli bir personel ve cari harcama politikası izlemiştir. Bunlarda enflasyonu aşan bir fazlalık olmamıştır. Üstelik harcamalar bunların da gerisinde gerçekleşmiştir. Gerçekte yatırım oylumunun küçülmesi cari harcamaların oranını yükseltmiştir. 100 birim yatırım için organize olmuş bir örgüt için yatırımların %50‘nin de altına düşmesi durumunda bundan başka bir sonuç beklenemez.
Bu durum Bankanın nasıl bir çekinceli durumda ve açmaz içinde bırakıldığını açıkça göstermektedir. Çok yakın bir gelecekte, bu kadar verimsiz ve yüksek maliyetle çalışan Bankanın, Dünya Bankasının isteklerine de uyularak, kapatılması, güdükleştirilmesi ya da bir çeşit özelleştirilmesi yoluna gidilmesinin kaçınılmazlığı yaratılmak istenmişti. Böylece görünürdeki gerekçe için kimse yanlış da diyemeyecekti. Son yasa önerisi bu aşamanın sonuna gelindiğini açıkça göstermektedir.
Oysa tek çözüm elbette ki özelleştirme ya da güdüleştirme olamazdı.
Gerçekte İller Bankasının bu duruma düşmesinin tek nedeni, Bankanın yasal gelir kaynaklarının, yukarıda anlatıldığı gibi, hem de yasal olmayan bir biçimde kurutulmaya çalışılmasıdır. Bu çekinceleri önlemenin ve kentlerimizdeki alt yapı gereksinmesinin gereği gibi karşılanmasının tek yolu, 2380 sayılı yasanın içerik ve ruhunun aynen uygulamaya konulmasıydı. Ancak yerel yönetimlere gerekli gereksiz görev aktarmasını bilen yönetim erki, yerel yönetimlerin yaşamsal gereksinimi olan alt yapı çalışmaları için çok gerekli olan bu parayı yerel yönetimlerden esirgemiş, bunu kendi yönetsel erkini güçlendirmek için kullanmayı yeğlemiştir.
Böylece bugünkü yönetim erki de, 20 yıldır süregelmekte olan İller Bankasını işlemez duruma getirme eyleminin son beş yılına katılmış, son bıçak darbesini de, Meclise sunduğu yasayla kendisi vurmuştur.
Ben, ticarî işletmelerin, kesin bir kamusal yarar yoksa özelleştirilmesine karşı değilim. Ancak İller Bankası bu çeşit bir ticarî işletme değildir. Kamusal yararı çok belirgindir. Belediyelerin, kendilerine ait bir bölüm gereksinimlerini tek başlarına yürütemedikleri için kurdukları, belediyeler birliği niteliğinde bir kamu örgütüdür. Özellikle de, küçük belediyeler için yaşamsal bir önemi bulunmaktadır.
İller Bankasını Ortadan Kaldırmanın Doğuracağı Sonuçlar
İller Bankasının bugünkü niteliği ile ortadan kaldırılması şu sonuçları yanında getirecektir.
•1. Devletin ve yerel yönetimlerin alt yapı çalışmalarında yararlanabileceği, 74 yıl aynı çalışmaları yaparak kazanılmış çok güçlü bilim, teknik ve finans birikimi yitirilmekte, devlet ve yerel yönetimler, mühendisliğin her bölümünden bini aşkın, diğer bölümlerle birlikte yaklaşık 3000 uzmanın sağlamakta olduğu bu büyük güçten yoksun kalmaktadır. Sürekliliği olan alt yapı çalışmaları nedeniyle, yerel yönetimler kendilerinin yönettiği güçlü ve her zaman yardıma hazır bir danışmandan yoksun kalmanın zararını kısa bir süre sonra daha iyi anlayacaklardır. Ayrıca Devlet ve yerel yönetimler doğal afetlerde, işlevini yapamayan alt yapıyı en hızlı biçimde düzene sokacak bir güçten yararlanma olanağını yitireceklerdir.
•2. Yerel yönetimlerin alt yapı gereksinimlerinin karşılanmasında maliyet çok artacak, yerel yönetimler bunun altından kalkamayacakları için alt yapı düzeni kısa sürede işlemez duruma gelecektir. Çünkü gereksinimleri saptama, bunlarla ilgili projeleri yapma ya da yaptırma, ihale dosyasını hazırlama, yükleniciler arasında ihale açma, ihaleyi alan yükleniciyi denetleme ve teknik koşullara uygun olup olmadığını inceleyerek işi alma görevleri, özellikle küçük belediyelerde (Tüm belediyelerin %65‘inin nüfusu beş binin altındadır) hemen tümüyle ayrı ayrı ihale konusu olacak, bu da işin maliyetini artıracaktır. Ayrıca gereksinimleri saptama ve bunlarla ilgili tasarıları yapma aşamasında gerekli olan kamusal bakış açısı yerini özel sektörün çıkarcı anlayışına bırakacaktır.
•3. Devletin, başta belirttiğimiz temel amacı gereği, özellikle de alt yapı çalışmalarında yerel yönetimleri desteklemesi gerekirken, yerel yönetimlerin sermayesini oluşturarak kurduğu bir banka, kendilerinin isteği sorulmadan ortadan kaldırılmakta, üstelik yerel yönetimlere ait sermayeye, Anayasaya da aykırı olarak Devlet zoruyla (Yasayla) el konulmaktadır.
•4. Yerleşim yerlerinin alt yapı çalışmaları, Devletin temel amacına aykırı olarak, Ülkenin genel planlaması dışına çıkarılmakta, Devlet desteği ve yönlendirme düzenekleri kaldırılarak, tek tek yerel yönetimlerin isteğine ve parasal gücüne bırakılmaktadır. Belediyelerin, nüfusu on binin altında olan %75‘inde, Pazar koşulları içinde borç para bulması olanaksız olan küçük belediyeler, hemen tümüyle alt yapı yatırımlarını bırakmak zorunda kalacaklardır.
•5. Anayasasına göre, Demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devleti olan ülkemizde, insanların en yaşamsal gereksinimlerini sağlayan sağlıklı bir alt yapıdan; sudan, kanalizasyondan, çevre sağlığından, planlı ve düzgün bir yerleşim yerinden, arıtma tesisinden... yararlanmaları parasal gücü yüksek beldelerin ve kesimlerin tekelinde olacak, diğerlerine yardım elini uzatacak kamusal bir kurum olmayacaktır.
•6. Borç para bulmak zorunda olup da borçlarını ödeyemeyen yerel yönetimlerde, kamu mallarına kolaylıkla el konulabilecek, yerel yönetimler her geçen gün daha da güçsüzleşecek ve uluslar arası sermayenin oyuncağı durumuna gireceklerdir.
Bütün bunlardan sonra da biz, politikacılardan, "Devletimizin amacı Toplumun refah, huzur ve mutluluğunu sağlamaktır", "Devlet, İnsanın maddî ve manevî varlığının gelişmesi için gerekli koşulları hazırlayacaktır", "Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini önlemek Devletin ödevidir" sözlerini bol bol dinlemeyi sürdüreceğiz. Bütün bunları da, kamusal alanı görevi dışına iten bir yönetim erkinden dinleyeceğiz! Ve sözleri, anayasal güvenceye karşın, kuşkusuz gerçekleşmeyecek. Bu durumda ülkenin ne duruma gireceğini hiç sormayın...
[1] Bak. Benim de araştırmacıları arasında bulunduğum ve yazanakçılığını yaptığım "İller Bankası Reorganizasyon Araştırması Raporu", TODAİE, 1993. Sayfa 70 ve Müt.
[2] Bütçe Kanununa hüküm konularak yürütülen bu yasa dışı durum, 1996 yılında, 1050 Sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanununa bir hüküm konularak, belediyeler ve İller Bankası aleyhine yasallaştırıldı.
[3] A.g.e. sayfa 79
