Normkadrocu belediye istihdamı yaklaşımının kılavuzu neoliberal ideolojidir ve bu yaklaşım yerel yönetimleri, başta istihdam olmak üzere her açıdan piyasaya yaklaştırmayı ve yerel yönetimleri piyasa gücü yapmayı hedeflemektedir.
Yerel yönetimlerde istihdam ve çalışma düzeni, günümüzde “normkadro uygulaması” adı verilen düzenlemelerle değiştirilmektedir.
Bu uygulama, yerel yönetimlerde ücret karşılığı çalışan 300 binden fazla kamu görevlisini çalışma hakları bakımından, tüm ülke nüfusunu da yerel kamu hizmetlerine erişim bakımından doğrudan etkileyecek niteliktedir. Normkadro uygulaması yerel istihdam sistemi aracılığıyla belediye örgütlenmesini, belediye hizmetlerini ve belediye-halk ilişkilerini kapsamlı biçimde değiştirecektir. Çünkü istihdamda normkadro sistemi eliyle yerel yönetimlerin “kamu” hizmeti görme hak ve yetkisi ortadan kaldırılmakta, “piyasacı belediyecilik” kurumlaştırılmaktadır.
Normkadro düzeni küreselleşmeci-liberal bakış açısının ürünüdür. Bu düzen, tüm diğer kamu kurumlarında olduğu gibi il özel idareleriyle belediyelere de adeta dayatılmaktadır. YAYED, yerel yönetimlere dayatılan bu tarz bir örgütlenme anlayışına karşı çıkmaktadır.
Günümüzde, iki belediyecilik anlayışı arasında bir çatışma ve çelişki yaşanmaktadır. Bunlardan biri küreselleşmenin dayattığı liberal-piyasacı belediyecilik anlayışı, ikincisi ise ulusal nitelikli demokratik ve toplumsal ihtiyaçlar temelinde örgütlenen kamusalcı belediyecilik anlayışıdır. Bu farklılaşma, önümüzdeki zamanların başlıca tartışma konusu olacaktır.
Yasal zorlamalara karşın, yerel yönetimlerde küreselci-liberal bakış açısına teslim olmadan kamusalcı belediyecilik yaklaşımı temelinde bir belediye istihdam düzeni kurmak ve geliştirmek mümkündür. Bu aynı zamanda siyasal bir seçenek oluşturmak ve bu seçeneği toplumsal bir kabule dönüştürmek gibi bir iştir; zorlu bir süreçtir. Ancak belediye dünyasında seçenek olmak, mevcuttan farklı olmak ve toplumsal gelişmeye katkıda bulunmak isteniyorsa ve yeni bir belediyecilik yaklaşımı zorunlu görülüyorsa bugün için bu zor işi başarmaktan başka yol görünmemektedir. YAYED, zor olana talip olan belediye yönetimleri ile bu yolu birlikte yürümeye hazırdır.
Bu kısa metin normkadro sisteminin ne olduğunu tanımlamakta, açıklamakta, bunun yalnızca çalışanlar açısından değil, yerel demokrasi felsefesi açısından da sorunlu olduğunu göstermektedir.
NORMKADRO NEDİR?
Belediyeler de dâhil olmak üzere tüm kamu kurumlarına istihdamda normkadro uygulama zorunluluğu getirilmiştir. Kamu istihdamında normkadro sistemi, bugüne kadar uygulandığı kurumlarda çeşitli sorunlara kaynaklık etmiştir. Sistemin nasıl uygulanacağına ilişkin kuralların açık olarak ortaya konulmamış olması sorunların başında gelmektedir.
Herşeyden önce bu adlandırmanın kendisi bir tuhaftır: Normkadro.
“Norm” yabancı dilden gelir ve Türkçesiyle “kural” demektir; “kadro” da Latince kökenden türetilmiş yine yabancı bir sözdür ve “kare, iskelet, çerçeve” gibi anlamlara gelir. Bu iki sözcüğün bir arada anlamı “işleri, kadroları standartlaştırma” daha açık Türkçeyle “iş sınıflandırması” demektir. Her iş tek tek tanımlanacak, birbirine benzer işler bir araya toplanıp bir “iş sınıfı” olarak adlandırılacaktır. İşte bu gruplandırılmış işleri ifade eden isimlerin her biri “normkadro”dur. Ama işler, ancak o işi görecek kişilerin sahip olmaları gereken özelliklerle birlikte tanımlanabilir. Bu nedenle de yapılan yalnızca işi sınıflandırmak değildir. Aynı zamanda işi yapacak kişilerin özellikleri de tanımlanmış olacaktır. Bu nedenle, “normkadro çalışması”, yalnızca basit bir derlenme toplanma değildir. Bu çalışma hem belediye örgütünün kuruluşunu değiştirir, hem de personelin haklarını doğrudan etkiler. O yüzden “normkadro” uygulaması bir felsefeye dayanmak zorundadır.
Yerel yönetimlerden uygulamaları istenen “normkadro” kendi başına bir sistem değildir; daha önceden karar verilmiş büyük bir istihdam sistemi felsefesinin tekniğidir. Bu felsefe açıkça ortaya konmadıkça, “iş sınıflaması”ndan ne kastedildiğini anlayabilecek yetenekte birilerini bulmak oldukça zordur.
SORUNUN KAYNAĞI NEDİR?
Normkadro uygulaması kamu kurumları için yasal zorunluluk haline getirilmiştir. Yerel yönetimler aşağıdaki beş düzenleme gereğince kendi kuruluşlarının “normkadro çalışmaları”nı yapmakla yükümlüdürler:
Bakanlar Kurulunun 2000/1658 sayılı kararına ekli “Kamu Kurum ve Kuruluşlarınca Yapılacak Normkadro Çalışmalarında Uyulacak Usul ve Esaslar”, RG: 20 Aralık 2000, 24266.
2001/39 sayılı Başbakanlık Genelgesi, RG: 11 Temmuz 2001, 24459.
2005 yılında yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanununun 48 ve 49. maddeleri
5437 sayılı 2006 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu 23. maddesi.
22/04/2006 tarihli 2006/9806 sayılı Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Normkadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslar
En son çıkarılan 22 Nisan 2006 tarihli Bakanlar Kurulu Kararı, kendinden önceki mevzuatı da belirler hale gelmiştir. Bu Karar daha önceki mevzuatı, özellikle de bu konudaki belirleyici Kanun olan 5393 sayılı Kanun ile öngörülen düzenlemeleri de belirler niteliktedir. Bu niteliğiyle Bakanlar Kurulu Kararı, Kanun’un üzerine çıkarılmıştır.
Hukuksal dayanak listesinden de görüldüğü gibi, “normkadro yapılacak” emri 2000 yılında verildi. O zamandan bu yana farklı siyasal iktidarlar bu emirden vazgeçmediler. Ama üzerinden beş yıl geçmesine karşın hiçbiri de, “normkadro” tekniğini nasıl anladıklarını açıklamadı.
Siyasal iktidarlar bu uygulamayla genel bir işleri tanımlama sürecini mi anlıyor, yoksa bu sözle Türkiye’de Amerikan personel sistemi benzeri bir sistem mi kurmak istiyorlar?
Bu soru çok önemlidir: Çünkü “iş sınıflaması” Amerikan personel sisteminin kendine özgü tekniğidir. Kariyer düzenini tanımaz. İstihdamda sürekliliği tanımaz. Kamu ile özel kesim istihdamı farkını tanımaz. Şirket istihdamı gibi bir istihdam düzenidir.
Oysa bizdeki sistem Avrupa sistemine yakındır; ve Avrupa sistemi ve bizdeki tarihsel sistem kariyer düzenine dayanır. İstihdamda süreklilik esasına dayanır. Kamu istihdamını özel sektör istihdamından farklı görür; kendine özgü esaslara göre kurar.
Siyasal iktidarların yapmak istedikleri nedir? Bizdeki Avrupa tipi kariyer sistemini daha iyi işler hale getirmek üzere bir genel sınıflandırma çalışması yapmak mı? Yoksa tüm sistemi değiştirmek ve Amerikan tipi özel sektör tipi istihdam sistemine yönelmek için bir “iş sınıflandırması” yapmak mı?
Aslına bakılırsa bu ikilem 1956 ve 1965 yılından bu yana yaşanmaktadır. Amerikan tipi normkadro çalışmaları, hem merkezi yönetimde hem de yerel yönetimlerde, dokusu farklı bir bünyede alerji yapan şırınga gibi, çok sorun yaratmaktadır. 1956 yılından beri çeşitli siyasal iktidarların “uygulansın“ diye gündeme getirdikleri bu şırınga, memleketin bünyesine yabancıdır. 1956 yılından beri, “Avrupa tipi kariyerciler” ile “Amerika tipi kadrocular” arasında bitmek bilmez bir tartışma vardır; bu tartışma bugün de varlığını sürdürmektedir.
Durum kısaca şudur: Normkadro yöntemi, asıl olarak bir Amerikan yöntemidir; içinde çalıştığı sistem “kadro sistemi” diye bilinir. Bu sistem, “kariyer sistemi” denilen Avrupa geleneğine uymaz. Türkiye’deki kamu personel sistemiyse Avrupa geleneği içinde yer alır. Bir sistemin organını bir başka sisteme nakletmek, o organın nakledildiği sistemle uyuşması sağlanırsa işe yarar. Ama taşınan organ nakledildiği tüm sistemi değiştirmeyi zorlarsa, organ da sistemin kendisi de iflas eder. Biz bunu Tanzimattan beri “tecrübeyle sabit” gördük.
1956 ve 1965’ten bu yana uygulamada galip gelen tercih, memleketin koşullarına ve yönetimin tarihsel özelliklerine uygun olan kariyer sistemi olmuştur. Çözüm bu sistemi devam ettirmek, ancak sistemin aksaklıklarını giderecek reform çalışmalarını yapmaktır.
İŞİN ÖZÜ
Normkadro ile ilgili yapılan düzenlemelerde amacın, kamu kaynaklarının etkili ve verimli kullanılması, yerel hizmetlerin dengeli dağılımının temin edilmesi, belediyeler tarafından sunulan hizmetlerde kalitenin arttırılması, ihtiyaç duyulan nitelik, unvan ve sayıda personel istihdamının sağlanması olduğu ifade edilmektedir. Ancak bu alana ilişkin bugüne kadar olan uygulamalara bakıldığında, bu çalışmaların mevcut istihdamı daraltıcı bir nitelik taşıdığı gözlemlenmektedir. Belediyelerdeki normkadro düzenlemeleri için çıkarılan “Belediye ve Bağlı Kuruluşları İle Mahalli İdare Birlikleri Normkadro İlke ve Standartlara İlişkin Esaslar” incelendiğinde aynı sorunla karşılaşılacağı düşünülmektedir.
Neo-liberal politikanın kavramları kullanılarak kamu personel yönetimi değişime uğramakta, normkadro da bunun aracı olmaktadır. Normkadro çalışmalarının yaygınlaşmasıyla kamu personel yönetiminin üzerinde yükseldiği kariyer ilkesinden vazgeçilmekte, Amerikancı ve özel sektörcü kadro sistemi benimsenmektedir.
BELEDİYELERDE NORMKADRO ESASLARI NE GETİRDİ?
Bakanlar Kurulunun 29 Kasım 2005’te aldığı karar, oldukça gecikmeli olarak, 22 Nisan 2006 günü Resmi Gazetede yayımlandı. Kararnamenin sunuş paragrafına bakılırsa, işin sorumlusu İçişleri Bakanlığı’dır. Bakanlık çalışmasını 6 Ekim 2005 günü 9878 sayılı yazı ile Bakanlar Kuruluna iletmiş. Bakanlar Kurulu yazıyı iki ay sonra görüşmüş, görüştükten beş ay sonra yayımlamış durumdadır. 2006/9809 sayılı bu kararnameye Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare Birlikleri Normkadro İlke ve Standartlarına İlişkin Esaslar yürürlüğe koyulmuş bulunuyor.
Bakanlar Kurulu Kararı’yla gelen normkadro düzeni, dört özellik taşımaktadır: (1) İstihdamın sınırlandırılması, (2) Hizmetlerin özelleştirilmesi, (3) İstihdamın yerelleştirilmesi, (4) İstihdamda esneklik yani sözleşmelilik.
(1) İstihdama sınırlama
Normkadro ilkeleri, memur ve sürekli işçi kadrolarını tanımlayıp sınırlandırmıştır. Listelerde belirlenen kadro unvanı ve sayı toplamı aşılamayacak, ama bunun altında istihdam yapılabilecektir.
Örneğin nüfusu 3000 den az belediyelerde toplam 13 memur ve 7 işçi çalıştırılabilecek; nüfusu 20 bine kadar olan belediyelerde başkan yardımcısı olmayacak; imar müdürlüğü nüfusu 20 binden çok belediyelerde kurulabilecek; nüfusu 50 bine kadar olan en küçük il merkezi belediyelerde 133 memur + 80 işçi; nüfusu 800 binden çok il merkezi belediyelerde ise 447 memur + 268 işçi istihdam edilebilecektir. En büyük belediye örgütü İstanbul Büyükşehir Belediyesi’dir ve toplam 9334 memur + 5600 işçi istihdam edebilecektir.
Hâlihazırda çalıştırılan memur ve sürekli işçi sayısı, şu anda standart toplamından fazla ise, “fazla olan miktar dondurulacaktır.” Bir başka deyişle, bu kadrolarda çalışanlar çeşitli nedenlerle işten ayrıldığında bu kadrolar iptal edilecektir.
Şu anda boş olan kadrolar unvan bakımından altı ay içinde, daha sonra boşalacak olanlar boşaldığı tarihten itibaren üç ay içinde listelere uygun hale getirilecektir. Uyarlama işlemi yapılmadıkça, kadrolara yeni atama yapılamayacaktır.
“Yardımcı hizmetler ”de çalıştırılan itfaiye erleri genel idari hizmetler kadrosuna geçirilmiştir.
Sağlık personeli, normkadroya göre belirlendiğinde ihtiyacı karşılamıyorsa, bu durumda istihdam Sağlık Bakanlığı Taşra Teşkilatı Yatak ve Kadro Standartları Yönetmeliğinde yatak sayısı itibarıyla öngörülen kadro sayılarını aşmamak üzere kadro ihdas edilecek, bunlar belediyenin personel kadrosuna eklenecektir.
Geçici işçi istihdamı, bir yılda belediyedeki memur standart toplamının %40ını geçemeyecektir. Geçici işçi sayısı yıllık olarak meclis tarafından belirlenecektir. Bağlı kuruluşlarda geçici işçi istihdamı ise tümden yasaklanmıştır. Böylece su, kanalizasyon gibi yatırım işlerinde taşeronluk ilişkilerinin yaygınlaşması adeta güvence altına alınmıştır.
Sözleşmeli personel, ancak belli unvanlarda çalıştırılabilecektir. Bunlar 5393/49da sayılmıştır: Sözleşmeli personelin yürüttüğü işler için boş kadro varsa, bunlara atama yapılamayacaktır. Ve İçişleri Bakanlığı sözleşmeli personel unvanlarına sınırlama getirebilecektir. Bu hizmetler 5393’e göre şunlardır:
Çevre, sağlık, veterinerlik, teknik, hukuk, ekonomi, bilişim ve iletişim, plânlama, araştırma ve geliştirme, eğitim ve danışmanlık alanlarında avukat, mimar, mühendis, şehir ve bölge plâncısı, çözümleyici ve programcı, tabip, uzman tabip, ebe, hemşire, veteriner, kimyager, teknisyen ve tekniker gibi uzman ve teknik personel…
(2) Hizmetleri Özelleştirme
Bakanlar Kurulu Kararı ile belediyelerde örgütlenme ilkeleri ile hizmet görme usulü de belirlenmiştir. Getirilen esaslara göre belediyeler hizmetlerini personel istihdam ederek değil, piyasadan hizmet alarak görmeye zorlanmaktadırlar. Karar’ın, “hizmet satın alma” başlıklı 17.maddesinde “memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi zorunlu olmayan hizmetlerin hizmet satın alma yoluyla karşılanması esastır” denilerek hizmet satın alma zorunluluğu getirilmektedir. Böylece en başta 5393 sayılı Kanun hükümleri çiğnenmekte ve belediye karar organlarının yetkisine müdahale edilmektedir.
(3) İstihdamda yerelleşme
Personel istihdamı, belirlenen ilkeler çerçevesinde, kadro ihdası, değişikliği, kaldırılması dahil her türlü konuda meclis kararıyla gerçekleştirilecektir. Bir başka deyişle hem merkez kurumlarının hem de mülki birimlerin istihdam kararlarına ilişkin her türlü yetkisi kaldırılmıştır. Ama öte yandan normkadro düzenlemesi ile istihdam edilecek personel sayı ve kadroları tüm yerel yönetimler için merkezi idare tarafından belirlenmiştir.
“İstihdamda yerelleşme” ve “özelleştirme esası” birlikte düşünüldüğünde, Bakanlar Kurulu Kararı’na damgasını vuran bu iki özelliğin aslında devletin yeniden yapılandırılmasına ilişkin neo-liberal kurgunun uygulaması olduğunu söyleyebiliriz. Yerel yönetimlere daha fazla yetki verilmesi ve daha fazla demokrasi söylemi ile aslında yapılan yerel yönetimlerde demokrasinin kısıtlanması, yerel kamu hizmetlerinin piyasalaştırılması ve yerel yönetimleri piyasa gücüne dönüştürmektir. Yerelleşme politikası, belediye istihdamını köklü bir biçimde azaltmanın aracıdır.
(4) İstihdamda sözleşmelilik
Büyükşehir belediyesi ile bunlara bağlı kuruluşlarda üst yönetici “daire başkanı”, diğer belediyelerde müdür”dür. Bunlar, belediyelerin yönetici personeli-memuru olarak tanımlanmaktadır.
Yöneticiler dışında tüm belediye dünyasında dört sınıf memur personel kalmıştır: “idari”, “teknik”, “sağlık”, “yardımcı hizmet” personeli. Sözleşmeli personel hükümlerinde görüldüğü gibi “teknik” ve “sağlık” hizmetler personeli asıl olarak sözleşmeli istihdam edilecek görünmektedir.
Oysa günümüzde belediyelerde sözleşmeli personel çalıştırma yok denecek düzeydedir. Sözleşmeli personel sayısı uzun yıllardır bin civarında kalmıştır. Bunlar da örneğin belediye tiyatrolarında görevlendirilmiş sanatçılar gibi istisna personel olmuştur. Normkadro düzeni sözleşmeliliği sessiz sedasız yaygınlaştırmanın aracı olarak iş görmektedir.
Bakanlar Kurulu Kararı bir bütün olarak incelendiğinde normkadro kararı ile belediyelerin küçültüldüğü ve ihale kuruluşu olarak yapılandırıldıkları görülmektedir. Bu niteliğiyle belediyeler, yerel toplumsal ihtiyaç analizi temelinde yerel kamu hizmeti ihtiyacını karşılamak yerine yerel kamu hizmetlerinin piyasaya açılmasına odaklı bir yapılanmaya zorlanmaktadırlar.
DEĞERLENDİRME
Görüldüğü gibi normkadro uygulaması, toplumsal hizmete odaklılık, kamusallık, hukuksallık, demokratik-katılımcılık, nesnellik, eşitlikçilik, üretkenlik, gelişime açıklık, hizmette süreklilik gibi ilkeleri devre dışı bırakmaktadır. Bu ilkeler kamusalcı belediyecilik anlayışının temel ilkeleridir. Normkadro düzenlemesi, toplumsal gelişmeye her aşamada katkı yapmayı, toplumu ve insanı her alanda geliştirmeyi temel ilke olarak benimseyen kamusalcı belediyecilik anlayışından vazgeçmeyi ve yerine liberal belediyecilik anlayışını yerleştirmeyi öngörmektedir.
Normkadrocu belediye istihdamı yaklaşımının kılavuzu neoliberal ideolojidir ve bu yaklaşım yerel yönetimleri, başta istihdam olmak üzere her açıdan piyasaya yaklaştırmayı ve yerel yönetimleri piyasa gücü yapmayı hedeflemektedir.
Normkadrocu belediyecilik yaklaşımının seçeneği kamusalcı belediyecilik yaklaşımıdır; kamusalcı belediyecilik, yerel yönetimleri toplumsal ihtiyaçları karşılamanın aracı olarak değerlendirir; belediye örgütlenmesi ve istihdamını toplumsal ihtiyaçların analizine dayandırır. Bu niteliğiyle kamusalcı belediyecilik yerel yönetimlerin demokratikleşmesi için kaçınılmaz bir seçenektir.
