Herkes aynı fikirde: "Yerel yönetimleri güçlendirelim." Buna karşın "aynı" fikir üzerinde büyük tartışma var. Çünkü bir taraf bundan gerçekten güçlendirmeyi kastederken, bir taraf "sistemi yerindenlik üzerinde kuralım" demek istiyor. O zaman tartışma saf siyasal hale geliyor. Bu nasıl bir tartışmadır?...
YERİNDEN YÖNETİMDE İKİ TÜR:
Üniterlik ile Federallik
Birgül Ayman Güler
Yerinden yönetim, Osmanlıca deyişle ademi merkeziyet, yönetimde usullerden biridir. Her usul bir esasa bağlıdır. Yerinden yönetim usulü de, benimsenen esasın farklılaşması nedeniyle iki türe ayrılır.
Türkiye‘de 1876 tarihli Kanuni Esasi‘den bu yana tartışmaların odağında işte bu "usulün iki türü" tartışması yatar. 21. yüzyıl Türkiye‘sinde sürdürülen tartışmaların odağında da aynı sorun vardır.
19. yüzyıl sonu ve 20. yüzyılın başında tartışmanın tarafları arasında öne çıkan isimler Prens Sabahattin ile Cahit Yalçın‘dı. Prens Sabahattin de Cahit Yalçın da yönetimde "yerinden yönetim ademi merkeziyet usulü"nü kabul ediyorlardı. Buna karşın bir türlü uzlaşamadılar. Çünkü usulde anlaşıyor, ancak usulün ilkesinde (esas‘ında) farklı düşüyorlardı. Usule rengi veren esastır; ve bilinir ki ilkeler uzlaşmaz. O zaman yürüyen tartışmada, Prens Sabahattin‘e hep "başka birşey kastediyorsun, onu söyle" deniyor, sorunun muhatabı ise "ademi merkeziyet benim tanımladığım şey, siz ne olduğunu anlamıyorsunuz" diyordu. Bugünden geçmişe bakılınca görünüyor ki, gerçekte "kastettiğin ne" sorusu doğruydu; bunu söyleyenler "esas"ı, ilkeyi tartışma çağrısı yapıyorlardı. 20. yüzyılın sonu ve 21. yüzyılın başında da durum hemen hemen aynıdır. 12 Eylül - ANAP - AKP çizgisinde ilerleyen taraf esas‘ta farklı birşey istemediğini ama usulü başka türlü tanımladığını ileri sürüyor. Bunun karşısında yer alan ulusalcı ve cumhuriyetçi kesim "açık-dürüst davranın" daveti yapıyor.
Bugün sahip olduğumuz bilgiler ışığında, ortadaki örgütlenme sorununu bir tablo yardımıyla gösterebiliriz:
| YERİNDEN YÖNETİM USULÜNDE İKİ TÜR | ||
| UNİTER İLKE | FEDERAL İLKE | |
| 1 | Merkeziyetçilik | Yerindenlik |
| 2 | Genel Yetkili Merkez | Genel Yetkili Yerel |
| 3 | İdarenin Bütünlüğü/İdari Desantralizasyon | İdarenin Ayrılığı/İdari Federalizm |
| 4 | Görevlerin Bütünlüğü | Görevlerin Ayrılığı (tefrik-i vezaif) |
| 5 | Gelirlerin Bütünlüğü/Mali Desantralizasyon | Gelirlerin Ayrılığı/Mali Federalizm |
| 6 | Personelin Bütünlüğü/Bağlı sistem | Personelin Ayrılığı/Bağımsız sistem |
| 7 | İdari Vesayet/ İçinde Özerklik | Özerklik (Subsidiarite) |
Usulün dayandığı ilke, kurulan "idare"nin içinde yer aldığı siyasal esastan türemektedir. Siyasal esas, yönetsel esas ile usule rengini veren temeli oluşturur. Siyasal sistem üniterlik esasına dayanıyorken, yönetsel temel "yerindenlik" üzerine kurulamaz; kuruculuk vasfı yerel birimlere verilemez; görev - gelir kaynağı - personel ayrılığı sistemleri benimsenemez; merkezin kontrolü yerine yerelin "kendi" kontrolü temel sayılamaz. Bunlara aykırı mekanizmaların benimsenmesi, esasta değişiklik anlamına gelir. Son dönemde çıkarılan tüm yerel yönetim yasaları ve Ağustos 2007‘de ortaya çıkan Anayasa Taslağı, esasta değişiklik yapacak mekanizmaları kurmaktadır. Yaklaşık 150 yıl önceki tartışma da bu yüzden alevlenmiş durumdadır.
Tabloda belirtilen ilkelerden ikisine daha yakından göz atmak, sorunu aydınlığa kavuşturmaya yardımcı olacaktır.
Mali Desantralizasyon - Mali Federalizm
Üniter ilkeye göre işleyen yerinden yönetimde, mali sistem "mali desantralizasyon" işleyişi sergiler. Bunun somut mekanizmaları vardır: (1) Pay sistemi, (2) Vergi salma yetkisinin merkezde olması, (3) Vergi had ve oranlarının merkezce belirlenmesi. Sistem elbette vergi/gelir kaynaklarından bazılarını yerel birimlere tahsis edebilir, bazı gelir türlerinde had, oran, tarife belirleme yetkisini yerel birime bırakabilir. Nitekim Türkiye‘de de bırakılmıştır. Ancak bunlar, genel ilke içinde az sayıdadır; sistemin omurgasına tamamlayıcı olarak yerleşmiştir.
Federal ilkeye göre işleyen yerel yönetimde ise, mali sistem "mali federalizm" işleyişi sergiler. Bu da somut mekanizmaları olan bir sistemdir: (1) Gelir kaynaklarını paylaşma sistemi, (2) Vergi salma yetkisinin paylaşılması, (3) Vergi had ve oranlarını belirleme yetkisinin paylaşılması. Bu sistemde de elbette merkezden pay ayırma uygulaması olabilir; ama bu uygulama sistemin omurgasını değiştirmez.
Türkiye‘nin üniter ilkeye dayalı yerel yönetimleri, "pay sistemi"ne dayanır. Maliye Bakanlığı hemen hemen tüm vergi gelirlerini aylık olarak toplar; bir kısmını il özel idaresi ve belediye dünyası için ayırır; bu pay her bir birime aylık olarak dağıtılır. Belediyelerin gelirlerinin yarısı bu kaynaktan gelir. Ama tüm gelirlerin merkezce toplanması mümkün değildir; örneğin Emlak Vergisi‘ni merkezce toplamak çok masraflı ve verimsizdir. Sistem bu tür vergileri yerel yönetimlere bırakır. Bu durum, sisteme rengini vermez. Temel kuralı ortadan kaldırmaz. O nedenle de sisteme "federal ilke"ye göre kurulmuş denemeyeceği gibi, "şimdiki sistemde de "federal ilke" mantığına uygun durumlar var zaten biraz daha genişletilirse birşey olmaz" denemez. Karşıt esasa daha uygun unsurların varlığı ile karşıt esasa göre kuruluş açık ki birbirinden çok farklıdır.
Son otuz yıldır yapılmaya çalışılan şeylerden biri, "pay sistemi" yerine "kaynak sistemi"ne geçiştir. Bunun bir boyutu merkezi yönetim ile yerel yönetimlerin vergi kaynaklarını paylaşması: Örneğin Gelir vergisi yerele Kurumlar Vergisi merkeze bırakılsın; ya da Servet Vergisi merkeze Emlak Vergisi yerele kalsın. Bu niyetin ikinci somut boyutu, kaynakları paylaşanların, kendilerine bırakılmış olan bu kaynakları ne oranda vergilendireceklerine doğrudan kendilerinin karar vermesidir. Vergi had ve oranlarını belirleme yetkisi merkez ile yereller arasında paylaştırılsın. Önerinin üçüncü boyutuysa, yerel yönetimler de vergi, resim, harç koyabilsin; kısa deyişle vergi salabilsin. Diyelim ki bir yerel yönetimin kurulduğu yer nedeniyle hava bol oksijenlidir; o belediye meclisi toplanıp "hava vergisi" salabilsin ve tahsil edebilsin!
Ağustos 2007 tarihli Anayasa Taslağı, "desantralizasyon"dan "federalizm"e geçişi temsil eden hükümleriyle dikkat çekmektedir. Bu konuya ilişkin ayrıntılı bir değerlendirme "gündem"de yer alıyor. İlgililer buradan okuyabilirler.
Personelde Bütünlük Sistemi - Ayrılık Sistemi
Türkiye‘de kamu yönetiminde, hem merkezi hem yerel yönetimlerde hangi statüde hangi kurallara göre insan çalıştırılacağı ve bunların nasıl seçilip görevlendirileceği tek yasada belirtilmiştir. Devlet Memurları Kanunu, idarenin tüm parçalarında (1) memur, (2) sözleşmeli, (3) geçici personel, (4) işçi istihdam edilebileceğini söyler. Bunlara ilişkin tüm ayrıntılar yönetmelik ve genelgelerle belirlenir; tüm kurumlar -merkezi ya da yerel hepsi bu kılavuzlara göre hareket eder.
Çalıştırılan personelde omurga memur ile işçi türleridir. Sözleşmeli, çok istisnai durumlar için öngörülmüştür (yapılacak işi yapacak nitelikte eleman olmaması, işin kalkınma plan-programlarında yer alması, vb.) Geçici personel de süresi bir yıldan az mevsimlik işler için öngörülmüştür. Sözleşmelilik çok yüksek nitelikli süreli işler için düşünülürken, geçici işçilik düşük nitelikli süreli işler için tasarlanmıştır.
Memur ve işçilerin işe alınması İçişleri Bakanlığı ve Bakanlar Kurulu kararlarına bağlanmış; işe alınanlara hangi kuralların uygulanacağı ise merkezi yönetimdekileri düzenleyen kurallarla aynı olmuştur.
Yukarıdaki özelliklerle kurulan sistem bütünlük sistemine uygundur; elbette ilgili kuruma uygulamanın gerekleri olan esneklikler ve yetki kullanma alanları tanınmıştır.
1985 yılından bu yana çıkarılan yasa ve kanun hükmünde kararnamelerle bu sistem sürekli olarak "ayrı sistem" ya da "bağımsız sistem" denilen ilkeye doğru kaydırılmaktadır. Belediye personel istihdamında vize, izin, onay işlemleri kaldırılmış; belediyelerde "işçi" değil "geçici işçi" istihdamı özendirilip yaygınlaştırılmıştır. Bu iki yolla istihdam yetkisi doğrudan ilgili belediyeye bırakılmıştır. 20 yıl içinde belediyelerde çalışanların %30-40‘ı geçici işçi haline gelmiştir.
Günümüzde ise bu sistem, tümüyle yerel yönetimlere bırakılmaya hazırlanmaktadır. Bu da iki yöntemle ilerlemektedir: (1) İstihdamın büyük kısmı "sözleşmeli personel"e dayandırılacaktır. (2) İşçilik, doğrudan doğruya "geçici işçilik" gibi tanımlanmaktadır. Süresi belli hizmet akdi, işçilikte asıl hale gelmektedir. Böylece yerel yönetimler, istihdam edecekleri personele ilişkin her türlü kararı doğrudan ve kendi başına verme yetkisine sahip kılınmaktadır.
Bu, personele yapılacak ödemelerde ve tanınacak haklarda sözleşme ya da hizmet akdinin esas hale gelmesi demektir. Kamuda özel sektördeki gibi "iki dudak arasında kalmış" iş güvencesi demektir. Bölgeden bölgeye, yerelden yerele değişen esnek ücret düzeyleri demektir. Seçilmiş meclis üyesi ve başkanların kamu yararına aykırı kararları karşısında duramayacak idari aygıt ve yöneticiler dünyası demektir. Ve elbette, beş yılda bir yenilenen başkan ve meclislerle birlikte değişen personel dünyası, kısaca hizmet aygıtlarının topyekun siyasallaşması demektir.
"Ayrı sistem"in belki de en önemli anlamlarından biri, "kürek çekmeyen dümen tutan belediyecilik" anlayışı gereği, yerel kamu personelinin ortadan kaldırılmasıdır. Kendisi hizmet üretmeyen ihaleci, imtiyazcı, yap-işlet-devretçi ve rant yönetimcisi belediyecilik yaratmak, belediyelerde çalışan 100.000 memurdan ve 200.000 işçiden kurtulmadan olmaz. Bunların sözleşmeye ve hizmet akdine bağlanması, belediye hizmetlerinin özelleştirilmesi ve yabancılaştırılması için şarttır.
Dolayısıyla, personel sisteminde "ayrı-bağımsız sistem"in sürekli yinelenen "özerklik" ve "demokrasi"yle ilgisi böyle bir ilgidir. Bu operasyonun, "soruna en yakın yerdeki birim en doğru kararı verir" düsturuyla bir ilgisi yoktur. Düstur doğrudur, ama hizmetine sokulduğu hedef yanlıştır. Bu nedenle de doğru düstur, yanlış hedef nedeniyle aldatmaca cümlesine dönüşmüştür.
Açıkça görülmesi gereken, "personel sisteminde yetki kimde olsun?" sorusunun kendi başına anlamsız olduğudur. Artık akılların şu eski hileden kurtulması gerekir. Soruyu böyle çıplak sorarsanız, elbette "işten sorumlu olanda, yerelde olsun" demek akılcı, mantıklı ve doğru olur. Ama burada tartışılan zamansız ve mekansız doğrularla yanlışalr değildir. Burada yapılan "felsefe" değil, dümdüz politikadır. O nedenle de her soru gerçek anlamını başka bir soruyla kazanır: "Ne yapmak için?" Günümüzde "personele ilişkin yetki yerelde olsun" isteği, yerel kamu hizmetlerinin tasfiyesini gerçekleştirmek için; emek sömürüsünü artırmak için; eriyip biten sendikacılığı tarihe gömmek içindir.
Bu durumda, "personele ilişkin yetkiler kimde olsun? Merkezde mi yerelde mi" sorusunu "ne yapmak için" sorusuyla gerçek bağlamına yerleştirerek cevaplanmalıdır. Günümüzde "ayrı sistem" arayışı ve isteğine karşı çıkmak, federal ilkeye göre kurulmaya çalışılan devlet sistemi girişimlerine karşı çıkmaktır.
SONSÖZ
Gerici liberal saldırı karşısında güçlü duruş, günlük tartışmalarımızda karşımıza çıkan en basit ama en temel kavramlarda aklımızın açılmasına bağlı görünüyor. Gerçekten de en basit ve en çok konuşulan şeyler, büyük tarihsel saldırının taşıyıcıları olarak iş görüyorlar. Bunların bir tekini bile atlamamalı.
Nitekim, bu en basit ve en çok konuşuılanlara her karşı çıkış, hedef sahiplerince "cehalet", "provakatörlük", "dinazorluk", "paranoyaklık" diye karşılanıyor. Bu sukuneti yitirmiş saldırgan tavırı, bizim basit saydıklarımızın ne denli derin konular olduklarına kanıt sayalım. (15 Eylül 2007)
