Başbakanlığın 22 Haziran 2006 günü TBMM Başkanlığına sunduğu Dönüşüm Alanları Hakkında Yasa Tasarısı "parçacı imar yasası" ile "stratejik iskan yasası" karışımı bir düzenlemedir. Bu iki özellik 'barınma hakkı'na saldırı olarak toplumsal varlığımızı, iskan politikasının piyasaya terki olarak ulusal varlığımızı tehdit etmektedir. Tasarı geri çekilmelidir.
YAYED Görüşü, 2 Ekim 2006
Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı ve gerekçesi, Başbakanlık tarafından 22 Haziran 2006 günü TBMM başkanlığına sunuldu. Sunuş yazısına göre taslağı Bayındırlık ve İskan Bakanlığı hazırlamıştır. Toplam 13 maddeden oluşan, ama maddeleri yasa tekniğinde alışılmadık biçimde birden fazla karmaşık konulyu birarada ele aldığı için bir hayli uzun olan Tasarı, Ekim 2006’da açılacak olan TBMM’nin İçişleri ve Plan-Bütçe komisyonlarınca görüşülecek.
Tasarı kırsal ya da kentsel, imarlı ya da imarsız, ülkenin tüm topraklarında il özel idaresi ve belediyelerce uygun görülen en az beş hektarlık alanların bu kuruluşlarca 'dönüşüm alanı' ilan edilmesini ve bu alanda imar ve iskan uygulamaları yapılmasını mümkün kılıyor.
Tasarı, dünya genelindeki tüm örneklerinde, belli yerlerde ve o yere özgü çıkarılmış özel yasalarla yapılabilen kentsel yenileme işini, tüm ülke için genel bir yasaya bağlayarak görülmedik bir iş yapıyor. Bu tür işlerde doğru olan, Kuzey Ankara Girişi Dönüşüm Projesi'nde olduğu gibi, belirli bir dönüşüm alanı için ulusal meclisten özel yasa çıkarılmasıdır. Tasarı, Anayasa ile güvence altına alınmış yerleşme, barınma, mülkiyet hakları ve kamu düzenini doğrudan etkileyen bir işi tüm ülkede tek yasayla ve yalnızca yerel yönetim kararlarıyla gerçekleştirerek hukuk devleti sistemini temelinden sarsıyor.
YAYED, Dönüşüm Alanları Kanun Tasarısı adlı bu metnin, yalnızca bazı semtler ve semt sakinlerinin değil, ülkenin içinden çıkamadığı borç krizi karşılığında ödemek zorunda bırakıldığı yüksek siyasal bedelin en önemli parçalarından biri olduğu görüşündedir. İlgililer Tasarı'yı gerçek boyutlarıyla görebilmeli, algıyabilmeli ve kararverme makamlarında bulunanları uyarma görevinin yerine getirilmesi için üzerine düşeni yapmalıdır.
Tasarı'yı kimler destekliyor?
Toprağın ve taşınmazların yönetimi, günümüzde kalabalık bir sermaye kesiminin doğrudan etki ve yönlendirmesi altındadır. Bu kesim ünlü inşaat şirketleriyle ünlü banka-sigorta kuruluşlarının içice geçmesiyle oluşmuş ve hareketini küresel piyasa içinde yürüten bir yapıya sahiptir. Daha ayrıntılı belirtilirse bu yeni tip tekelci sermaye kesimi içinde gayrimenkul yatırım ortaklıkları, proje geliştiriciler, inşaat şirketleri, taşınmaz değerlendirme ekspertiz şirketleri, sigorta şirketleri, gayrimenkul sektörü yatırımcıları, hukuk, denetim, danışmanlık şirketleri, bankalar, finans kuruluşları, aracı kurumlar yer almaktadır. Bu cephe, kamu kesiminde 1980’li yılların ürünü olan iki kurumla, Toplu Konut İdaresi Başkanlığı ve Sermaye Piyasası Kurulu ile yakın temas içinde çalışmaktadır.
Toprak yönetimini yüksek tekelci rant alanı olarak gören bu kesim, ülkenin iktisadi kuruluşlarının özelleştirmeyle talanının büyük ölçüde tamamlanmasıyla birlikte, kabaca 2000 yılından bu yana ülke topraklarının talanı için sistemli ve örgütlü bir çalışma içindedir. Toprak yönetiminde piyasacılığın hakim hale getirilmesi, bunun için toprakta kamu mülkiyetinin çözülmesi, toprakların yabancılara satışının sağlanması, taşınmaz ve konut alanında ipotekli krediciliğin uygulanması, bütüncü planlama yerine yüksek kar vaat eden stratejik alanlarda dönüşüm projeciliği modelinin uygulanması, kadastro ve tapu yönetimine ilişkin piyasacı yasaların çıkarılması, bu cephenin çalışma alanlarıdır.
Yüksek tekelci rant odaklı ve küresel iktidar üyeliği saplantılı “gayrımenkulcü” cephe, 2000 yılından bu yana giderek yükselttiği baskının sonuçlarını almaya başlamıştır. Bu sonuçlardan biri, Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı’dır.
Tasarı’nın kısa öyküsü
Tasarı’nın kısa öyküsü 2004 yılından başlatılabilir. 2004 yılı Mayıs ayında İstanbul’da gayrimenkul yatırımcıları “kentsel dönüşüm yasa taslağı yasalaşırsa işler düzelecek” mesajı vermişlerdi. 2004 yılında herhangi bir sonuç görülmedi.
Yeni Belediye Kanunu maceralı bir yasama süreci sonunda 3 Temmuz 2005’te yasalaşmıştı. 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 73. maddesi “Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Alanı” başlığı taşıyordu.[1] Ama bu başlık ayrı bir yasanın adı olarak, Belediye Kanunu’nun TBMM’de görüşüldüğü dönemde karşımıza çıktı. “Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Kanunu” adıyla bir taslak, 1 Mart 2005’te TBMM başkanlığına sunuldu. Başbakanlığın üst yazısında metnin hangi bakanlıktan geldiğine ilişkin hiçbir bilgi yoktu; taslak İçişleri ve Plan-Bütçe komisyonlarına girmiş, Bayındırlık Komisyonu atlanmıştı. İlgili komisyon ancak komisyon başkanının devreye girmesiyle sürece müdahil olabilmişti. Bir milletvekilinin Genel Kurul konuşmasına göre taslak İçişleri Bakanlığı’ndan geliyordu; nitekim komisyon görüşmelerine İçişleri ile Bayındırlık arasındaki tartışmalar damgasını vurdu. Bu kaynağı karışık tasarı, 16 Haziran 2005’te, yani Belediye Kanunu’ndan onbeş gün önce kabul edildi. Ama hem başlıca hükümleri hem adı değişmişti. Kabul edilen yasa 5366 sayıyla Yıpranan Tarihi ve Kültürel Taşınmaz Varlıkların Yenilenerek Korunması ve Yaşatılarak Kullanılması Hakkındaki Kanun adıyla yürürlüğe girdi.
Kentsel Dönüşüm ve Gelişim Kanunu başlığı altındaki çalışmalar hız kesmedi. Bu adı taşıyan ve 2004 yılında Bayındırlık Bakanlığı internet sitesinde duran bir metin, sonraki yıllarda önce İmar Yasası Taslağı adıyla; daha sonra Planlama ve İmar Yasası Taslağı adıyla sitedeki varlığını korudu. Bu taslak hala ortada duruyor. Ama bu arada, 22 Haziran 2006’da, hükümet meclise başka bir taslak iletti. Bu yazının konusu olan taslaktan “kentsel” sözcüğü düşmüş, “gelişim” sözcüğü de kaldırılmıştı. Bu kez Başbakanlık üstyazısında taslağın Bayındırlık Bakanlığı’nca hazırlandığı belirtilmektedir.
Yalnızca kentsel alanlar değil, ülkenin tüm toprakları
Dönüşüm Alanları Tasarısı yalnızca “kentsel alanlar”ı, yani belediye sınırları içindeki toprakları değil ülkenin tüm topraklarını kapsıyor. Ülkenin herhangi bir yerinde herhangi bir parçanın yeniden planlanıp yapılaştırılmasını öngörüyor. Bu iş için imar uygulama planı, parselasyon planı hazırlanmasını öngörüyor. İlginç biçimde, eğer var olan bütüncül üst planlar buna engelse, üst planın değiştirilmesi yolunu açıyor. Bir başka deyişle Tasarı, önünü açtığı nokta müdahaleleri tüm ülkenin yerleşme planlamasıyla oynanabilecek bir atlama taşı yapıyor. Parçalardan hareketle, parçanın ihtiyacına göre bütüne müdahale yetkisi yaratan dönüşüm tasarısı, bu özelliği nedeniyle “parçacı imar yasası” olma niteliğine sahip bulunuyor.
Parçalayıcı imar yasası
Tasarı tüm ülke topraklarının kullanımını düzenlemesi nedeniyle kendi başına bir “imar yasası” olarak adlandırılabilir; ancak bu “imar yasası” düzenlemeye yöneldiği toprakları bir bütün olarak değil o anda belirlenecek bir parçasını konu aldığı için yeni zamanlara özgü bir imar yasasıdır.
Yeni zamanların yasaları, hangi konuyu ele alırsa alsın, ulusal bütün için genel kurallar öngörmek yerine belli bir zümreyi, belli bir sektörü, belli bir alanı düzenlemeye yönelmiş “parçalayıcı” bakış açılarıyla hazırlanıyor. Örneğin Gelirler İdaresi, tüm vergi mükelleflerine tek ve genel bir hizmet örgütlenmesiyle hizmet vermekten vazgeçip, “büyük mükellefler”e özel vergi işlem daireleri kuruyor. Yine örneğin, ülkenin tüm enerji ve doğal kaynaklarını yönetmenin siyasal ve yönetsel sorumluluğunu üstlenmiş bakanlık sistemi terk edilerek; enerji yönetimi, siyasal-yönetsel sorumluluğu boşluğa düşmüş ve doğrudan küresel enerji piyasasına eklemlenmiş bir üst kurula veriliyor. Bu yolla devletin genel yönetimi parçalanıyor.
Dönüşüm Alanları Tasarısı, bu anlayışın ülke topraklarının yönetimindeki örneğidir. Bu Tasarı’yla ülke toprağı yönetimi “parça parça imar” ilkesine bağlanıyor.
İmar mevzuatımız fiziki planlamayı, büyük ölçekten yani bölge planlarıyla başlayan ve küçük ölçekle yani 1/1000 ölçekli imar planıyla son bulan bir süreç olarak tanımlamıştır. Bu yolla sağlıklı ve güzel bir kentsel alan oluşturması, kaynak israfının ve bölgeler arası dengesizliklerin giderilmesi öngörülürken, ülke toprağının yanlış kullanımının önüne geçilmesi, çevre ve doğal kaynakların korunması amaçlanmıştır.
Yasa tasarısının 6. maddesinin 3. fıkrası, “(3) İdare, dönüşüm alanlarının kesinleşmesinden itibaren üç yıl içinde, bu Kanunun amacını gerçekleştirmek üzere dönüşüm amaçlı imar planlarını ve parselasyon planlarını hazırlamak, hazırlatmak, onaylamak ve kesinleştirmekle yükümlü ve sorumludur. Dönüşümün üst kademe planlarda revizyon veya değişiklik yapılmasını gerektirmesi halinde, üç ay içinde gerekli değişiklikler yapılır. Dönüşüm alanlarında il çevre düzeni planlarında yapılacak değişiklikler, büyükşehir belediye sınırları içinde büyükşehir belediyesince, il belediyeleri sınırları içinde il belediyesince, bunun dışındaki alanlarda il özel idaresince onaylanır “ demek suretiyle, bu düzenlemenin tam tersini öngörmekte, dönüşüm alanları için yapılan imar planları, üst ölçek planlarla çeliştiği taktirde dönüşüm planını esas almakta, üst ölçek planın kısıtlı bir alan için yapılmış bu plana uydurulmasını amir hüküm olarak getirmektedir.
Madde bu haliyle planlama kavramını ve planlama gerçeğini yok saymakta, alt ölçek planların daha geniş bir alanı kapsayan üst ölçek plana uyma zorunluluğunu kaldırarak parayı verenin istediği yerde istediği planı yaptırabilmesinin yolunu açmaktadır. Bu durum yerel yönetimleri rant-rüşvet merkezi haline getirirken, ülke varlıklarının yok edilmesine yol açacaktır.
Stratejik İskan Yasası
Dönüşüm Alanları Hakkında Kanun Tasarısı, yerel yönetimlere, dönüşüm alanı ilan edilen yerlerde yaşayanları kısmen ya da topluca başka yerlere gönderme ve bu alanlara satış yoluyla başka nüfus kesimlerini yerleştirme yetkisi veren bir düzenlemedir. Bu, imar uygulama aracı gibi görünen yasanın en önemli ikinci yüzüdür.
Dönüşüm projesi sayesinde bir bölgenin emekçilerden oluşan nüfusu başka yerdeki sosyal konutlara gönderilerek ve bölge sakinlerinin mülkleri kamulaştırma ya da "piyasa" usulüyle satın alınarak nüfus boşaltma işlemi gerçekleştirilebilecektir. Bu bölgeye, daha önceden tasarlanma olasılığını ihmal etsek de piyasa kuralları içinde başka bir homojen nüfus grubu yerleştirilebilecektir. Örneğin bir dönüşüm alanı tümüyle bir Alman ya da Suudi Mahallesi haline getirilebilir. Ya da son zamanlarda çok tartışıldığı gibi, Çarşamba semtinin İsmailağa Tarikatı’nın yerini Patrikhane bağlısı nüfus alabilir.
İskan, hem tarihte hem de günümüzde, toplumların yaşamlarını düzen ve refah içinde sürdürmelerine ya da kargaşa içine düşmelerine neden olabilecek temel devlet politikalarından biridir. Küresel dünya takıntılı gayrımenkulcülüğün eline ve yerel meclislerin tekeline verilmiş bir iskan politikasının Türkiye’ye düzen ve refah sunma potansiyeli yoktur. Ama kargaşayı davet edeceği açıktır.
Kamu topraklarının tasfiyesi: Özel mülkiyet ile Vakıf mülklerinin genişletilmesi
Tasarı’nın uygulama alanı madde-1’e göre “imar planı bulunsun bulunmasın, kentsel olsun kırsal olsun tüm alanlar”dır. Kapsamın tek istisnası askeri alanların bir bölümüdür: “Türk Silahlı Kuvvetlerine ait harekat, eğitim ve savunma amaçlı alanlar” kapsam dışındadır. (madde-2/2; madde 5/5-6) Askeri yönetimin lojmanları, ordu evleri, dinlenme yerleri kapsam içindedir.
Hazine. Parçacı imar planı, kamu ve özel tüm toprak ve yapı mülkiyeti karşısında geçerlidir: Bir alanda “Hazine.... tarafından idare edilen” varlıklar kapsam içindedir. Bu ifadeye göre, yalnızca “Hazine’ye tescilli topraklar” değil Hazine tarafından yönetilen “devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan sahipsiz şey”ler de kapsam içindedir. Yani dağlar, nehirler, göller.... Tasarı bu ifadeyle, kamu mülkiyeti tesis edilmiş ve edilmemiş tüm kamu topraklarını dönüşüm akımı içinde özel mülkiyet havuzuna akıtmanın önünü açmaktadır.
Merkezi ve yerel kamu kurumları. Parçacı imar planı, belirlenecek bir alanda merkezi kamu kurum ve kuruluşlarına ve yerel idarelere ait olan özel mülklerle bunlar tarafından yönetilen “orta malı” topraklar karşısında da duraksama göstermemektedir. Kamu mülkiyetindeki özel mallarla orta malları statüleri arasında ayırım yapmadan her ikisi bir torbada toplanmıştır: “Hazine, il özel idareleri, kamu kurum ve kuruluşları, belediyeler..... tarafından idare edilenler de dahil her türlü arsa ve arazilerin ve bunların üzerinde bulunan bütün yapıların.....” Böylece toprak ve yapıların kamusallık özelliklerini özel mülkiyet ilkeleri temelinde rant ekonomisine ve yeniden bölüşüme açmaktadır. (madde 2; madde 5/6)
Kamu malları, örneğin eski liseler, kimi yerleşmelerde yerleşmenin merkezini işaret eden yüksek prestijli ve şimdilerde yüksek rant salan binalardır. Bu tür kamusal simgeler, hiçbir ilke belirlenmemiş olan dönüşüm uygulamaları karşısında tehlike altındadır. Gerçekten de yasa “ilkesiz”dir; dönüşümcülere örneğin Cumhuriyet’in değerlerinin korunması; kamu kurumlarının konum ve yapı değişiklikleri yapılırken kamu adına gurur okşayıcı ve güven verici yerleştirmeler yapılması; vb.... hiçbir temel değer ve ilkeden söz edilmemiştir. Ama Tasarının bir değer sistemi vardır. Bu sistem hükümlerden anlaşıldığı gibi piyasa ve rant temelli değerlerden oluşmaktadır. Bu yüzden de dönüşüm yasası, kamu dünyasını yalnızca mülklerinden etmeyecek toplumsal yaşamın ortak değerlerinin simgelerini de ortadan kaldıracaktır. (md.5/7)
Vakıflar. Parçacı imar planı, toprak ve yapılarda üçüncü bir kategoriden de söz etmektedir: Vakıflar. Tasarı, (1) Hazine, (2) merkezi idare ile yerel idareler ve bunların kurum ve kuruluşlarından başka (3) “...vakıflar tarafından idare edilenler de dahil...” diyerek vakıfları da kapsama almaktadır. Avrupa Birliği ilerleme raporlarının vakıf mülkleriyle ve özellikle azınlık vakıflarıyla ilgili istekleri göz önünde bulundurulduğunda, Tasarı’nın en temelde neyi amaçladığı ortaya çıkmaktadır.
Dönüşüm yasası adı verilen Tasarı iki temel amaca dönüktür:
(1) Halka ait “sahipsiz şey”lerden kamu kurumları mülkiyetindeki mallara kadar tüm kamusal mülkiyeti özel mülkiyet emrine açmak, toprak rantı piyasasını genişletmek,
(2) AB emirleri gereğince özellikle azınlık vakıflarının mülkiyet hakkı taleplerini yerine getirmek.
İlk amacı, çeşitli “gayrimenkul enstitüleri”, “gayrimenkul dernekleri”, “sermaye piyasası kuruluşları” izlemekte ve kollamaktadır. İkinci amacı kovalayanlar ise Avrupa Birliği ile ülkedeki AB’ci demokrasi taraftarlarıdır.
Niteliği tanımlanamayan Proje
Hazine, kamu kurumları, vakıf idaresindeki toprak ve yapılar dahil, özel mülklerin de bulunduğu bir bölge “dönüşüm alanı” ilan edildiğinde, burada madde-2’ye göre “iyileştirme, tasfiye, yenileme, geliştirme” amaçlı proje yapılacaktır.
Madde-3/d’ye göre Proje’den anlaşılansa madde-2’den farklıdır. Buradaki tanıma göre proje “iyileştirme, tasfiye, gelişim ve yatırımı” kapsar. Bir başka yerde kullanılan terimlere (madde-5/3) bakılırsa amaç türleri “tasfiye, sağlıklaştırma, gelişme ve yeni yatırımlar”dır.
Aynı şeyi ifade ederken kullanılan bu farklı sözcükler, Tasarı'nın bürokratik birimlerce hazırlanmadığına gösterge sayılabilir. Dönüşüm projeleri ne tür projelerdir; bunların niteliklerini tayin eden bu terimler sıralaması nasıl yapılmalıdır? Bunlar dönüşüm projelerinin ana amacına bağlı olarak türlerini anlatan terimlerdir. Proje karar ve uygulamalarına ışık tutma bakımından anlamları nelerdir? Eğer bu terimlerin projeleri amaçlarına göre sınıflandırma özellikleri yoksa, elimizdeki "yasa" tasarısında yinelenip durmasının anlamı nedir? Konunun uzmanları çok iyi bilirler ki “iyileştirme tasfiye”den, “yenileme geliştirme”den farklı boyutlar taşır.
Tasarı'yı hazırlayanlar proje türleri ayrıntısına tahammülsüz görünmektedir; “her türlü rant amacı için her türlü müdahale yetkisi" talebi çok şiddetlidir. Bu şiddetli talepkarlık, hukuk devleti ilkeleriyle uzlaşmaz bir kavgaya yol açacak özensiz bir metin hazırlanmasına neden olmuştur.
Tüm Yetkiler Yerele
Madde 3/d’nin tanımına göre Proje, “idarece hazırlanacak ya da hazırlatılacak ve onaylanacak”tır. İdare’den ne anlaşılacağı madde-3/ç’de açıklanmıştır. Bunlar il özel idareleri, büyükşehir belediyeleri, belediyeler olmak üzere yerel yönetimlerdir. Proje hazırlama işi yerel yönetimindir; bunu kendi personeline mi yoksa ihale ederek şirketlere mi hazırlatacağı yerel yönetimlerin bileceği iştir. Hazırlanan proje başka hiçbir makamın onayına gerek kalmadan, il özel idaresi ya da belediyenin meclisince kabul edildiğinde onay süreci bitmiş olacaktır.
Proje’nin uygulanacağı “dönüşüm alanı” nasıl belirlenecektir? Dönüşüm alanlarını belirleme yetkisi de doğrudan yerel yönetimlerdedir. Belediye meclisi ve il genel meclisi, yetkili oldukları sınırlar içinde nereleri dönüşüm alanı ilan edeceğini kendileri görüşüp re’sen ilan edeceklerdir. Bu yetkinin kullanımında da başka hiçbir makamın görüş, izin, onay yetkisi yoktur.
Meclisler dönüşüm alanının sınırlarını belirledikten sonra, bu alan için bir “dönüşüm amaçlı imar planı”, bir de “dönüşüm amaçlı parselasyon planı” hazırlanacaktır. İki planın tanımı verilen madde-3/a, b, c’den, her iki planın onayının da ilgili yerel yönetim meclisi tarafından verileceği, başka bir makamdan onay alınmayacağı anlaşılmaktadır.
Görüldüğü gibi Tasarı, yerel yönetimlerin “rüşdünü kabul etmiş”tir. Bunlar üzerinde idari vesayet sistemini sona erdirmiştir. Yerel yönetimlerin özerkliği, hemen hemen mutlak olarak tanınmıştır. Yerel yönetim özerkliğiyle demokrasiye uzanılacağını varsayan yerelci demokratlık Tasarı’yı kutlamalıdır; bu metni tasarılar ve yasalar içinde “En Demokratik Tasarı” olarak ilan etmelidir. Kamu mülkü KİT’ler özelleştirme politikasıyla merkezi yönetim tarafından yağmalatılmıştı. Bu Tasarı’ysa, ülke topraklarını yağmalatma görevini yerel yönetimlere vermiş bulunuyor. Özerk ve güçlü, dolayısıyla demokratik yerel yönetimler, dönüşümcülük işleviyle yıkım görevini yerine getirmek üzere böyle teçhizatlanıyorlar.
Yerel karşısında tüm diğer yasalar ve hatta kurumlar “mülga”
Bu uygulamada, şu anda geçerli olan bazı yasalar da engel olmaktan çıkarılmıştır. Dönüşüm alanı olarak ilan edilen bir yerde eğer kültür ve tabiat varlıkları, milli park, kıyı, maden, orman, mera, köy hizmetlerinin zorunlulukları varsa, özel çevre koruma kurumu tasarrufu sözkonusuysa, bunlarla ilgili yasaların hükümleri dönüşmeyi durduramayacak, değiştiremeyecektir. Eğer bunlar ilan edilen alan içinde varsa, uygulama yine yapılacaktır; yalnızca ilgili kurumların görüşlerini ve önerilerini almak gerekecektir. Eğer bu görüş ve öneriler Dönüşümcü’nün amaçlarına uymazsa, imdada Bakanlar Kurulu koşulmuştur. Bakanlar Kurulu, sözkonusu kurumların “planlama ve uygulama yetkileri”ni ortadan kaldıracaktır.
Bu hükümler Tasarı’nın “Genel Esaslar” başlığı taşıyan Madde-4/a,c paragraflarında yer almaktadır. Başlığıyla birlikte değerlendirildiğinde, Dönüşümcü Yerel’in Dönüşümcü Merkez’in desteği ve koruması altına alındığı gözler önüne serilmektedir. Merkezi ile yerel, tarihin her zamanında ve mekanın her yerinde birbirine hep karşıt iki uç asla olmamışlardır. Bunlar, bu örnekte görüldüğü gibi, belli bir politikanın uygulayıcısı olan iki parçadır; yerel’e yetki aktarımı “daha çok demokrasi” sunmadığı gibi, merkezin yerel yerine karar vermesi de “daha çok despotluk” anlamına gelmez.
Dönüşümcülük yetkisinin yereller arasında paylaşımı
Dönüşüm alanı en az beş hektarlık bir alan olacaktır. Bu, örneğin Anıtkabir alanından daha küçük bir parçadır. Yerel yönetimler, daha küçük ve farklı yerlerdeki parçaları birleştirerek de bu en az koşulu yerine getirebilirler.
Alanın üst büyüklük sınırıyla ilgili olarak ise herhangi bir ölçü yoktur. Bir belediye, kendi sınırlarının büyük bir bölümünü dönüşüm alanı ilan etmek istese bunda bir sorun olmayacak görünmektedir. Ya da bir il özel idaresi, il sınırları içindeki yüce dağları dönüşüm alanı ilan etmeyi düşünebilir. Tasarı ‘sahipsiz şey’lere ilişkin hiçbir sınırlama getirmediğine, Hazine’yle ilgili olarak yalnızca ‘Hazinece idare edilen’ dediğine göre bu açıdan herhangi bir sorun yoktur.
Belediye sınırları ile mücavir alanlar, ilgili belediyenin; bunlar dışında kalan il toprakları il genel meclisinindir. Ama belediye büyükşehir belediyesiyse, ilçe ve ilk kademe belediyeleri yetkili kılınmamıştır.
Büyükşehir belediyelerinde bu yetki büyükşehirlerindir; bunlar dönüşüm alanı ilan edecekleri yerler hangi belediyeye ait ise onun görüşünü almakla yetinecektir; alanı da büyükşehir meclisinin üye tamsayısının salt çoğunluğuyla (%51’iyle) kararlaştıracaktır. Böylece büyükşehirlerde üst belediye, alt belediyenin kendi sınırlarını düzenleme iradesini fiilen ve çok güçlü biçimde ortadan kaldırmış olacaktır. Dönüşümcülük, büyükşehirlerde üst-alt belediyeleri bir kez daha rant yöneticiliği için karşı karşıya getirmektedir. (madde-5/1)
Yerel yönetimlere dönüşüm alanı ilanı yapıldıktan sonra planların hazırlanıp kesinleşmesi için üç yıl süre tanınmıştır. Yerel yönetimler alanı belirledikten sonra ençok üç yıl içinde uygulamaya girmek zorundadır. (madde-6/3) Planlar hazırlanırken yerel yönetimce görüş bilgi ve belge istenen kamu kurumları, bu isteği üç ay içinde yerine getirmekle yükümlü tutulmuştur; eğer bu sürede kendilerinden istenenleri yerine getirmezlerse görüş ve izni vermiş sayılacaklar, bu durumun sorumluluğu da kendilerinde kalacaktır. (madde-6/4) Dönüşümcü yerel yönetimlerin arkasında bir yanda Bakanlar Kurulu bir yanda tüm diğer kamu kurumlarıyla yasaları bastıran bu Tasarı vardır; son zamanlarda AB ve ABD tarafından kullanılan deyişle karşımızdaki varlık “güçlendirilmiş yerel yönetim”dir.
Yeni Bir Yönetişim Uygulaması: Proje Ortaklığı
Proje ortaklığı biçimindeki çalışma bir yönetişim uygulamasıdır. Bilindiği gibi yönetişim, devletin resmi kurumlarının karar gücünü özel sektör ve sivil toplum kurumlarıyla eşit biçimde paylaşmasıdır. Yönetişim uygulamasının örneklerinden birinin bazı yerel yönetimlerde yürütülen Yerel Gündem 21 uygulaması, bir başkasının merkezi yönetimde kurulan üstkurullar (Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurulu, Enerji Piyasası Düzenleme ve Denetleme Kurulu gibi), bir başka denemesinin bölge kalkınma ajansları, son türlerinden birinin başbakan başkanlığındaki Yatırım Destek ve Tanıtma Ajansı kurumu olduğunu biliyoruz. Şimdi yönetişim tarzı yönetim, karşımıza “proje ortaklığı” adı verilmiş yeni bir örnekle dikilmektedir.
Madde 3/c “Proje Ortaklığı. İdare dahil, kamu kurum ve kuruluşlarının iştirakleri ile proje alanında taşınmaz sahibi olsun veya olmasın gerçek veya tüzel kişilerin, dönüşüm amaçlı imar planı kararlarına uygun olarak hazırlanan projeleri gerçekleştirmek üzere ayrı ayrı veya birlikte oluşturdukları adi ortaklık temelli hukuki işlemlerle bir araya gelmiş bir veya birden fazla ortaklığı.”
Proje ortakları (1) ilgili yerel yönetimin kendisi, (2) kamu kurumları, (3) Proje alanında taşınmazı olsun olmasın gerçek ya da tüzelkişiler (bankalar, şirketler, vakıflar, dernekler) olabilecektir.
Belki bir projenin ortaklarını örnek vermek, bu özelliği somutlaştırmamıza yardımcı olabilir. Örneğin Pendik Yerel Kalkınma Projesi Ortakları şunlardır: "Bölge Milletvekilleri, Belediye Temsilcileri, Merkezi İdare Temsilcileri, Üniversite Temsilcileri, Mesleki Teşekkül Temsilcileri: (İSO, İTO, TÜSİAD, TOBB, MÜSİAD, KOBİ, Esnaf Odası, Sanayicilerin temsilcileri, Ticaret erbabı temsilcileri, sivil toplum kuruluşları temsilcileri)."
“Proje ortaklığı” yeni zamanların yeni terimlerinden biridir. Proje konusuyla ilgili olarak yerel yönetimleri, kamu kurum ve kuruluşlarını, yöre sakinlerini, şirketleri, sivil toplum örgütlerini..., farklı kesimleri bir araya getirir. Yöre sakinleri açısından bu ortaklık, kendi durumuyla ilgili konularda bilgi edinmek ve kendisi için isteklerde bulunabilmek olanağı bulmak anlamına gelebilir. En azından böyle olacağı umulur. Ama bu ortaklık çoğu zaman işe yaramamakta, yöre sakinleri polis ya da jandarmayla yüzyüze gelebilmektedir. Buna karşılık ortakların diğer bölümü oldukça cazip bir konuma sahiptir. Bunlar yöre sakini olmayıp projeden belli bir kazanç elde etmeyi güden işdünyası ya da sermaye kesimidir. Sermaye kesiminin buradaki ortaklığı, projeye ilişkin kararları yönlendirme gücünü artırma anlamına gelir. Örgütsüz kitlelerin ortaklığıyla, iktisaden güçlü ve yüksek örgütlülük düzeyine sahip grupların bir arada bulunuşuna “ortaklık” demek ve bunu da “katılımlı demokrasi” saymak gülünçtür.
Proje ortaklığı gerçekten de “tarafların katıldığı yuvarlak masa” mıdır? Tasarı proje ortaklığını “tanımlar”da gösterip bir daha hiç anmadığı için; genel gerekçede de buna ilişkin hiçbir açıklama getirmediği için yukarıdaki tarifin doğru olup olmadığını nasıl bilebiliriz?
Bu soruyu, Proje ortakları arasında “orada taşınmazı olmayan gerçek ya da tüzel kişiler” sözüne dikkat çekerek aydınlatabiliriz. Projenin finansmanı ve uygulanması, ortaklığın gerçekte yerel kamu gücünün banka-inşaat sermayesine devrinden ibaret olduğunu göstermektedir. Romantik “project partnership”, gerçekte katı çıkarcı “public-private-partnership”tir.
Proje ortaklığının asıl anlamı “kamu-özel-ortaklığı” kavramında gizlidir. Tasarı’nın hükümleri, dönüşüm uygulamasının her adımının özel şirketlerle, bankalarla, değerlendirme şirketleriyle gerçekleştirilmesini öngörmektedir. Açıkça söyleyebiliriz ki, Tasarı’da anılan proje ortaklığı, “kamu yetkilerine özel sektörün ortak edilmesi” demektir.
Ayrıcalıklar
Dönüşümcüler piyasaya hem alıcı hem de satıcı olarak girerken hiçbir kamu hukuku düzenlemesine bağlı olmayacaklardır. (md-6/3)
Mal, hizmet alımı ve yapım işleri, 5366 sayılı yasanın madde-3/8’ine bağlanmıştır. Bu gönderme, işlerin Kamu İhale Kanunu’na dahil olmadığını anlatmaktadır: 5366: Madde 3/8: “Yenileme alanlarında yapılacak uygulamalarda her türlü mal ve hizmet alımları ile yapım işleri, ceza ve ihalelerden yasaklama hükümleri hariç olmak üzere 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu hükümlerinden muaftır.”
Dönüşümcülerin üretecekleri taşınmazların (konut ve işyerlerinin) satışıysa 5393/md.69/3 birinci cümle hükmüne bağlanmıştır. Bu da devlet ihale sistemi dışında kalmayı anlatmaktadır: 5393/md.69/3.birinci cümle: “Arsalar hariç üretilen konut ve işyerlerinin satışı 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümlerine tâbi değildir.”
Alımlarda ve satımlardaki ayrıcalıklar vergi, resim, harç, bedel ödemede de vardır. Dönüşüm planının onayından başlayarak beş yıl süreyle kamuya hiçbir ödeme yapılmayacaktır. (md-6/4)
Dönüşümün Finansmanı: İç ve Dış Alternatif Finansman Kaynakları
“Madde-8/1: Dönüşüm alanlarına ait plan, parselasyon planı ve projelerin uygulanması için gerekli kaynak, projeler için oluşturulan bütçelerden karşılanır.”
Planlar ve uygulama giderleri ayrı bir proje bütçesinden yönetilecektir. Proje bütçesine koyulmak şartıyla, dönüşümcü yerel yönetimlerden en iddialı olanlar, merkezi bütçeden daha fazla pay gönderilerek desteklenecektir. Bu ek destek, alan büyüklüğü 500 hektardan fazla olan projelere verilecek, dönüşüm alanı ilan edildiği anda başlayacak ve ençok beş yıl sürecektir. Yerel yönetim genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından ne kadar pay alıyorsa, deprem bölgelerinin derecesine göre bunun %5-10 kadar fazlası ek pay olarak gönderilecektir. Ulusal bütçeden gönderilecek ek payı, belirtilen oranlar içinde kalarak Bakanlar Kurulu belirleyecektir. (md.8/5)
Proje bütçesinin ikinci kaynağı, ilgili yerel yönetimin ve ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının ayıracakları ödeneklerdir.
Ama finansman bakımından “bütçeden ödenek ayırmak” tek yol değildir. Yerel yönetimler ya bütçelerinden ödenek ayırırlar VEYA iç ve dış (yerli – yabancı) finansman kaynağı oluştururlar.
“Madde-8/2: İdare ve diğer kamu kurum ve kuruluşları, ...... bütçelerinde gerekli ödenekleri ayırmak veya iç ve dış alternatif finansman kaynağını oluşturmak zorundadır.”
Dönüşüm bütçesinin niteliği, kimin yönetiminde olacağı, denetlenme biçimi gibi konular belirsiz bırakılmıştır. Fıkranın ifadesine göre, “iç ve dış finansman kaynağı”, proje bütçesinin tümünü oluşturabilir niteliktedir; bu durumda bütçenin yönetim yeri, biçimi, yerel yönetim açısından hak ve yükümlülük dengesi daha da büyük bir sorun olarak ortada durmaktadır.
İç ve dış finansman kaynağı ne demektir? Tasarı bu konuya ilişkin en küçük bir açıklama içermemektedir. Soruyu açıklayabilmek için ipotekli gayrımenkul kredi sistemi (mortgage), gayrımenkul yatırım ortaklığı ve gayrımenkul yatırımcılığı sektörlerine bakılmalıdır. Bu sistemleri Türkiye'ye taşıma gayreti içindeki "gayrımenkulcü cephe"ye, Sermaye Piyasası Kurulu kararlarına, Toplu Konut İdaresi uygulamalarına dikkat sarfedilmelidir.
Sorunun cevabı, aynı zamanda bu tasarının neo-liberalizmle yani uluslararası mali sermayeyle bağını kuran “Konut Finansman Sistemine İlişkin Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı” (kamuoyunda bilinen şekliyle Mortgage Tasarısı) incelendiğinde ortaya çıkmaktadır.
TBMM ihtisas komisyonlarında görüşülmesi tamamlanmış olup, Genel Kurul’da görüşülmesi 01 Ekim 2006 sonrasına bırakılmış olan Konut finansmanı yasa tasarısının Genel Gerekçe-8. paragrafında ülkenin topraklarını pazarlamayı öngören bütün bu düzenlemelerin amacının daha uzun vadeli olarak borçlanabilmek olduğu açıkça ifade edilmektedir. Sözkonusu madde aynen şöyledir:
“Sermaye piyasamızda mevcut durumda özel sektör borçlanma senedi ihraç edilmemekte, ihraç edilen ve borsalarda işlem gören devlet iç borçlanma senetlerinin vadeleri ise ancak bir senenin biraz üstüne çıkabilmektedir. Daha uzun vadeli bir sermaye piyasası aracının bulunmaması finansal işlemleri bu vadelerle kısıtlamakta, daha uzun vadelere yönelik beklenti oluşturmak ve fiyatlama yapmak mümkün olmamaktadır. Kurulacak konut finansmanı sistemi çerçevesinde ihraç edilecek sermaye piyasası araçlarının vadeleri, kişilerin kullandıkları konut kredilerinin vadelerine paralel bir şekilde oluşacak olup ,.............. yirmi ila otuz yıla uzayan vadelere ulaşılması söz konusu olabilecektir. Uzun vadeli ipotekli sermaye piyasası araçlarının piyasamızda işlem görmesi, piyasa aktörlerinin uzun vadede önlerini görebilmelerini ve riskleri ölçebilmelerini sağlayacaktır. Piyasanın bu şekilde gelişmesi, vadeli işlem piyasalarının canlanmasından, emeklilik fonlarının ihtiyaç duydukları uzun vadeli yatırım araçlarına ulaşabilmelerine kadar geniş bir yelpazede olumlu etkilerini gösterecektir.”
Proje Kazanç Düzeni
Proje, madde-2’de söylendiğine göre “... kentin konut, ticaret, sanayi, rekreasyon (dinlenme alanları), teknik altyapı, sosyal donatı alanları ve diğer yatırım ihtiyaçları[nı karşılamak] için” hazırlanmaktadır. Bu işler bazı iş ve işlemler yapılmasını gerektirir. Aynı maddeye göre Proje kapsamında yerel yönetimler gerekli “her türlü iş ve işlem”i yapma yetkisine sahip kılınmıştır. “Her türlü iş ve işlem” içinde şunlar ayrı ayrı sayılmıştır:
proje geliştirilmesi,
arazi-arsa düzenlemesi,
yapım işlerinin gerçekleştirilmesi,
toplu ortaklık ve proje ortaklıkları kurulması,
finansal destek sağlanması ve yönetilmesi,
her türlü sınırlı ayni hak, şahsi hakların tesis ve devri, trampa ve mülkiyetin el değiştirilmesi.
Dönüşümcü yerel yönetim, dönüşümü para, mal, hizmet, yapım işlerinde iş yapacak bankalar, mühendislik ve müteahhitlik şirketleriyle birlikte yürütecektir. Başka bir deyişle “gerçek proje ortakları” mali dünya, sanayi – ticaret dünyası, inşaat sektörüdür. Bunlar yerel yönetimlerin karşısında “alıcı – satıcı kampı” iken şimdi “ortak” statüsüne yerleşmişlerdir.
Dönüşüm projesi uygulanırken yerel yönetimler:
“...kamu ve özel sektör işbirliğine dayalı yöntemler uygulamaya, herhangi bir izne tabi olmaksızın bu amaçla şirket kurmaya, kurulmuş şirketlere katılmaya ve mevcut şirketleri eliyle uygulamalar yapmaya, kamu tüzelkişiliği olarak veya özel sektörle birlikte proje temelli gayrımenkul yatırım ortaklıkları kurmaya, kurulmuş ortaklıklara katılmaya, kat karşılığı inşaat yapmaya veya yaptırmaya....yetkilidir.” (md.-7/2)
Yerel yönetimler alan belirleme ve plan yaptırma bakımından tek yetkilidir. Ama Proje uygulamasında yalnız davranmayacaktır. Dönüşüm’ün “ortakları” vardır. Dönüşümcü ortaklık modeli;
(1) yerel kamu idaresi olan belediyelerin kamu kudreti kullanıp özel hukuk kurallarına göre çalışmasını mümkün kılmakta,
(2) yerli-yabancı para satımını [borç, kredi, ortaklık katkısı, yatırım, hibe] güvence altına almakta,
(3) mühendis-müteahhit şirketlerin karar sandalyesinde yer alarak iş çıkarlarını güvence altına almakta,
(4) hem para satanları hem mal-hizmet satanları devlet vergi, resim, harçlarından kurtarmakta,
(5) sermaye gruplarıyla birlikte hareket eden yerli-yabancı; etnik-dinsel çeşitli toplumsal zümrelerin yerleşme – iskan politikasını yönlendirme gücü kazanmalarını sağlamakta,
(6) mekanın stratejik noktalara (yüksek rant ve vakıf istekleri) müdahalesiyle sermaye sınıfıyla cemaatlere üstünlük sağlamaktadır.
Sonuç
Dönüşüm Alanları Tasarısı, 1980’de başlayan reformların tehdit ettiği aynı iki şeyi tehdit etmektedir: Ulusal varlıkla toplumsal varlığı. Bu tasarı yerli-yabancı mali tekellerin halkın “barınma hakkı”na saldırısını mümkün kılarak toplumsal varlığı; iskan politikasını stratejik alanlarda piyasaya terk ederek ulusal varlığı tehlikeye atmaktadır.
Bu tasarı, il özel idareleriyle belediyeleri yerel halktan daha da uzaklaştıracak; bu idareleri küresel ortaklıkta anlaşmış mali tekellerin şubesi haline getirecektir. Bu, yerel demokrasinin tükenmesi demektir.
Tasarı hem halkın hem ulusal varlığın haklarının korunması için ivedilikle geri çekilmelidir. Türkiye’nin ihtiyacı olan şey, ulusal çapta ve ortak toplumsal yaşantıyı geliştirmeye odaklanmış kapsayıcı planlamadır.
[1] 5393 Belediye Kanunu: “Kentsel dönüşüm ve gelişim alanı. Madde-73.- Belediye, kentin gelişimine uygun olarak eskiyen kent kısımlarını yeniden inşa ve restore etmek; konut alanları, sanayi ve ticaret alanları, teknoloji parkları ve sosyal donatılar oluşturmak, deprem riskine karşı tedbirler almak veya kentin tarihî ve kültürel dokusunu korumak amacıyla kentsel dönüşüm ve gelişim projeleri uygulayabilir. Kentsel dönüşüm ve gelişim projelerine konu olacak alanlar, meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ile ilân edilir. Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında yıkılarak yeniden yapılacak münferit yapılarda ilgili resim ve harçların dörtte biri alınır. Bir yerin kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanı olarak ilân edilebilmesi için; o yerin belediye veya mücavir alan sınırları içerisinde bulunması ve en az ellibin metrekare olması şarttır. Kentsel dönüşüm ve gelişim proje alanlarında bulunan yapıların boşaltılması, yıkımı ve kamulaştırılmasında anlaşma yolu esastır. Kentsel dönüşüm ve gelişim projesi kapsamında bulunan mülk sahipleri tarafından açılacak davalar, mahkemelerde öncelikle görüşülür ve karara bağlanır.”
